COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
Auto 784 de 2023
Referencia: Expediente CJU-2691
Conflicto de competencia entre jurisdicciones suscitado por el Juzgado 24º Administrativo Oral de Medellín y el Juzgado 3º Laboral del Circuito de Medellín
Magistrado ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar
Bogotá D.C., diez (10) de mayo de dos mil veintitrés (2023)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. La Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante Colpensiones) instauró, ante los jueces administrativos de Medellín, demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. Esto con el propósito de que se declarase la nulidad de la Resolución No. 21906 del 19 de agosto de 2007, por medio de la cual el extinto Instituto de Seguros Sociales (hoy, Colpensiones) otorgó una pensión de vejez a favor del señor Alberto Arbeláez Isaza. Lo anterior, al considerar que este reconocimiento es contrario a las disposiciones legales que lo fundamentaron[1].
2. El conocimiento del caso le correspondió al Juzgado 24º Administrativo Oral de Medellín, el cual, mediante Auto del 21 de noviembre de 2018, admitió la demanda. No obstante, el 12 de junio de 2019, declaró su falta de jurisdicción para conocer del asunto y ordenó remitir el expediente a los Juzgados Laborales del Circuito de Medellín.
3. Para sustentar su decisión, afirmó que, de un lado, el numeral 4º del Artículo 2º de la Ley 712 de 2001 establece que las disputas relacionadas con la prestación de servicios de seguridad social entre afiliados, beneficiarios o usuarios y las entidades administradoras o prestadoras son competencia de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral. Y, del otro, el artículo 104 de Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo limita la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en asuntos pensionales, a las controversias de seguridad social suscitados por empleados públicos adscritos a regímenes pensionales administrados por entidades de derecho público. De manera que, las controversias sobre la seguridad social de un trabajador oficial o del sector privado, no son de conocimiento de esta jurisdicción sino de la ordinaria, independientemente de la forma en que se reconoció o negó el derecho y de la parte que formule la demanda, o de quien actúe en la litis en calidad de demandante[2]. A partir de lo expuesto, estimó que el asunto de la referencia no es competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, porque el señor Alberto Arbeláez Isaza no ostentaba la calidad de empleado público. En consecuencia, se trata de un conflicto sobre la seguridad social de un trabajador particular cuya competencia recae en la jurisdicción ordinaria[3].
4. El 24 de julio de 2019, el Juzgado 3º Laboral del Circuito de Medellín avocó conocimiento del asunto y admitió la demanda. Posteriormente, por medio de Auto del 1º de agosto de 2022, declaró la falta de competencia para conocer del asunto y remitió el expediente a la Corte Constitucional para dirimir el conflicto suscitado. Fundamentó su decisión en que los artículos 97 y 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establecen que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo tiene competencia para conocer de las denominadas acciones de lesividad. Además, señaló que existen múltiples pronunciamientos de la Honorable Corte Constitucional, en los cuales ha determinado que la competencia para conocer de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho- acción de lesividad, está atribuida al juez administrativo, incluyendo los casos que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social[4]. Por lo tanto, concluyó que, ante las posturas de ambas autoridades, la Corte Constitucional debe determinar cuál es la autoridad competente para resolver el caso.
5. El 17 de agosto de 2022, el asunto de la referencia fue remitido a la Corte Constitucional. Posteriormente, el expediente fue repartido por la Presidencia de esta Corporación al Magistrado sustanciador el 28 de marzo de 2023 y remitido al despacho el 30 de marzo del mismo año.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
A. Competencia
6. De conformidad con lo previsto en el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[5], la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.
B. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
7. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[6].
8. En ese sentido, en el Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Exigencias que en el presente caso se acreditan tal y como se demuestra a continuación:
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Presupuesto |
Contenido |
Constatación |
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Subjetivo |
La controversia debe ser suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones.[7] |
El conflicto fue promovido entre una autoridad de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo - el Juzgado 24º Administrativo Oral de Medellín - y otra perteneciente a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral - el Juzgado 3º Laboral del Circuito de Medellín. |
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Objetivo |
Existencia de una causa judicial sobre la cual se desarrolle la controversia, lo que requiere constatar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional.[8] |
Las autoridades referidas tienen una controversia respecto de cuál es la jurisdicción competente para conocer y resolver el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho- acción de lesividad interpuesto por Colpensiones. |
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Normativo |
Las autoridades involucradas en el conflicto de jurisdicciones deben haber manifestado expresamente las razones por las cuales se consideran competentes -o no- para conocer de dicha causa judicial[9]. |
Ambas autoridades judiciales acudieron a fundamentos legales para defender sus posturas sobre la falta de jurisdicción. Por un lado, el Juzgado 24º Administrativo Oral de Medellín justificó su decisión en la jurisprudencia del Consejo Superior de la Judicatura y en lo dispuesto en los artículos 104 de la Ley 1437 de 2011 y 2º de la Ley 712 de 2001. A partir de ello, concluyó que las controversias suscitadas por particulares en torno a la prestación de servicios de seguridad social le corresponden a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral. En esa medida, el caso debía ser conocido por esa jurisdicción.
Por el otro, el Juzgado 3º Laboral del Circuito de Medellín manifestó que, según la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la interpretación conjunta de los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011, permite concluir que las acciones de lesividad deben ser conocidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. |
C. Asunto objeto de decisión y metodología
9. Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto entre el Juzgado 24º Administrativo Oral de Medellín y el Juzgado 3º Laboral del Circuito de Medellín. En primer lugar, reiterará la regla de decisión fijada por esta Sala en relación con la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en acciones en las cuales se pretenda la declaración de nulidad y el restablecimiento del derecho de un acto propio. En segundo lugar, resolverá el caso concreto.
La competencia para conocer de la demanda de Colpensiones es de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Reiteración de los Autos 316 y 840 de 2021
10. La Sala ha establecido que las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho presentadas por una entidad pública, en contra de un acto administrativo propio, tras no obtener la autorización del titular para revocarlo directamente, son competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Lo expuesto, incluso si el acto objeto de controversia contiene un pronunciamiento sobre derechos pensionales[10].
11. En efecto, la Corte ha señalado que, de un lado, el artículo 97 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que, si el titular no autoriza a la administración de manera previa, expresa y escrita para revocar directamente un acto administrativo de carácter particular que lo afecta, la entidad deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo[11]. Y del otro, el artículo 104 del mismo código dispone que, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo resuelve los conflictos jurídicos relacionados con actos ( ) sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas ( )[12]. De manera que, las demandas presentadas por las autoridades en contra de sus propios actos son competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
12. En Auto 316 de 2021[13], la Sala indicó que los casos en los que una institución pública o un fondo de naturaleza pública pretendan la nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto propio, aun cuando su contenido material verse sobre asuntos laborales o de la seguridad social, el conocimiento del asunto le corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Esta doctrina fue reiterada en los Autos 437[14], 454[15] y 384[16] de 2021, entre otros.
13. Adicionalmente, en el Auto 840 de 2021, esta Corporación consideró que la regla de competencia descrita comprende las demandas interpuestas en contra de actos administrativos proferidos por una entidad pública liquidada, cuando la accionante es la entidad que subrogó sus derechos y obligaciones. Lo expuesto, porque la supresión o liquidación de una entidad pública supone la subrogación de sus obligaciones y derechos por parte de otra autoridad. En esa medida, las obligaciones derivadas de los derechos reconocidos a particulares, mediante actos administrativos particulares expedidos por la entidad reemplazada, son trasladadas a la autoridad que asume esas competencias.
14. Regla de decisión. Reiteración Auto 840 de 2021. Los artículos 97 y 104 del CPACA prevén una cláusula especial de competencia, por virtud de la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la competencia exclusiva para conocer las demandas que la administración interpone contra actos administrativos propios, incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social. Esta cláusula especial de competencia comprende las demandas en contra de los actos administrativos proferidos por una entidad pública liquidada, que sean interpuestas por la entidad que la subrogó en sus derechos y obligaciones.
D. Caso concreto
15. La Sala Plena advierte que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer del caso que suscita el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 24º Administrativo Oral de Medellín y el Juzgado 3º Laboral del Circuito de Medellín. Lo anterior, en atención a la regla de decisión establecida en el Auto 840 de 2021, la cual amplió la establecida previamente en el Auto 316 de 2021.
16. La Corte encuentra que la controversia gira en torno a la competencia para conocer de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por Colpensiones, en contra de la resolución No. 21906 del 19 de septiembre de 2007, por medio de la cual el extinto Instituto de Seguros Sociales reconoció una pensión de vejez a favor del señor Alberto Arbeláez Isaza. Ello significa que corresponde a una demanda en contra de un acto administrativo proferido por la entidad pública a la que subrogó. En otras palabras, corresponde a una acción de lesividad, la cual debe ser conocida por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en virtud de lo dispuesto en los artículos 97 y 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Por tanto, la Corte ordenará remitir el expediente al Juzgado 24º Administrativo Oral de Medellín, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO. - DIRIMIR el conflicto negativo de competencia entre el Juzgado 24º Administrativo Oral de Medellín y Juzgado 3º Laboral del Circuito de Medellín, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 24º Administrativo Oral de Medellín es la autoridad competente para conocer del proceso judicial promovido por Colpensiones.
SEGUNDO. - REMITIR el expediente CJU-2691 al Juzgado 24º Administrativo Oral de Medellín para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados y al Juzgado 3º Laboral del Circuito de Medellín.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
DIANA FAJARDO RIVERA
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Expediente CJU 2691, Documento Digital 021Auto.pdf, folio 87.
[2] Ibid., Documento Digital 021Auto.pdf, folio 91.
[3] Ibid.
[4]Ibid., Documento Digital 17.ProponeConflicto0320190413DD.pdf, disponible en enlace contenido en el Documento Digital 02CJU-2691 Correo Remisorio.pdf, folio 1.
[5] Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: ( ) 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[6] Cfr. Autos 345 de 2018, 328 de 2019, 452 de 2019 y 608 de 2019.
[7] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales (Cfr. Artículos 17, 18, 37 y 41 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019).
[8] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. Artículo 116 de la Constitución Política).
[9] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla, o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[10] Esta postura de la Corte Constitucional fue establecida por primera vez en el Auto 316 de 2021. Tal posición ha sido reiterada, entre muchos otros, en los autos 377, 382, 384, 385, 391, 393, 394, 396, 397, 399, 400, 402, 410, 411, 412, 431, 432, 434 y 437 de 2021. Esta es la hipótesis que doctrinaria y jurisprudencialmente se ha descrito con el concepto de acción de lesividad, que se refiere al escenario en el que la administración demanda un acto propio con el objetivo de defender los intereses de la Nación y proteger los recursos públicos, entre otros fines.
[11] Ley 1437 de 2011, artículo 97.
[12] Ley 1437 de 2011, artículo 104.
[13] Expediente CJU-489.
[14] Expediente CJU 838.
[15] Expediente CJU 866.
[16] Expediente CJU-377.